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1、刷卡機改革后還安全嗎

刷卡機改革后還安全嗎

近年來，我國政府十分重視科研，不僅出臺了許多鼓勵科研的利好政策，而且向我國高校和科研機構投入了巨額科研經費。各高校和科研機構承擔的科研項目無論是從數量上還是規模上均有大幅度的增加。

但在科研經費的管理和使用方面，隨著學術界被曝存在著一些比較嚴重的違規使用資金現象，繼而激起巨大的爭論。

縱觀這一爭論，存在著兩種相互對立的觀點。一種觀點認為，我國科研經費浪費嚴重，大約只有40%的科研經費真正用于科研本身，剩下的60%則被日常開銷、請客吃飯、買房買車等消耗掉了。相當部分項目負責人通過開具虛假發票等各種不法手段借以套取、侵吞科研經費?，F實生活中也確實存在著這樣的實例，已經有部分科研人員因此而被判刑。但我國科研人員普遍并不認同上述觀點，他們顯然持另一種觀點:目前科研經費的管理和報銷制度很不合理，使每個科研人員必須花費大量的時間和精力在報銷上。即使這樣，他們依然無法正常使用和報銷其項目中的大部分科研經費。

與上述觀點相關，在我國高校和其它科研領域已經產生并存在著一種不正常、不健康的社會現象:一方面，我國科研經費使用監管層已經對科研人員產生了更加嚴重的不信任，因而制定了更加嚴苛和復雜的監管和報銷制度。另一方面，科研人員則普遍覺得人格受到侮辱，申報科研項目的積極性大大下降。

因此，我們有必要反思現行科研經費管理和報銷制度，找出濫用和浪費科研經費的真正原因，否則就會嚴重傷害我國一大批科研人員的感情，影響科研的發展和質量，進而會給國家投入的科研經費造成更大的浪費。

現行科研經費管理和報銷制度，為何“槽點”多多

一位科研人員到農村做調研，即使吃住在農村的家庭旅館，但這些旅館一般也不提供正式發票。根據目前的財務規定措施，科研人員無法通過正規途徑報銷，只能自己支付這筆費用。

究竟是什么原因，造成了我國科研經費的不規范使用? 為弄清這一問題，有必要先梳理我國現行科研經費管理和使用制度中的主要措施，并分析實施這些措施所產生的影響。

目前我國主要有兩類科研項目:國家項目、一般法人和自然人委托項目，前者稱“縱向課題”，后者又被稱為“橫向課題”。無論“縱向課題”，還是“橫向課題”，相關的課題經費都必須首先匯入項目負責人所在的單位賬戶，然后單位財務部門對項目經費的使用進行統一監管。

具體地說，項目負責人對其項目經費僅僅擁有有限的支配權，因為項目負責人每使用一筆經費，都必須經過單位財務部門的審核;如果某筆支出的費用未通過審核，那么，他便不能報銷該筆費用。單位財務部門審核能否報銷的依據便是各單位根據我國相關法律法規，如《中央和國家機關差旅費管理辦法》制定的“科研經費使用與報銷管理規定”。根據筆者了解的信息，在各單位的管理辦法中，有下列幾條共同的管理措施:

第一，詳細而具體地列明了允許報銷和不允許報銷的項目。高校允許報銷的項目一般有:“采購機器設備費用”、“差旅費用”、“為召開或參加學術會議而支出的費用”、“為收集資料而支付的費用”、“出國考察或調研費”、“資料復印費”等等。向外部專家和科研輔助人員支付的咨詢費和勞務報酬也允許報銷，但支付額度不得超過課題全部經費的20%。不允許列支和報銷的項目有支付給項目負責人和其他項目參與者的報酬。此外，餐飲費用不得報銷。

第二，憑正式發票報銷?？蒲腥藛T如果沒有正式發票，那么即使確實為項目支付了某筆開銷，也不允許報銷。例如，在涉及農村問題的課題調研中，有時候需要吃住在農村，即使吃住在農村的家庭旅館，這些家庭旅館一般也不提供正式發票。根據這一措施，科研人員必須自己支付這部分費用。

此外，到異地出差，即使科研人員提供了真實有效的發票，財務部門也不一定會核準其報銷申請。因為根據財務規定，科研人員在報銷異地出差的費用時，須提供的數張發票必須具有關聯性和完整性，否則便不能報銷任何一張發票。舉例來說，如果上海的科研人員去北京出差，免費住宿在親友家，或者由接待單位支付了住宿費和返程飛機票，那么，該北京市內的交通費以及北京和上海之間的差旅費均不得報銷，即使科研人員提供了相應的有效雙程或單程飛機票，也是如此。

第三，在允許報銷性項目中，實際費用開支必須與課題申請中經費預算相符。在科研人員撰寫課題申請時，必須為其申請做一份項目經費用途預算，例如，“差旅費”為20000元，會議費為20000元。但如果后來這兩部分的實際支出分別為25000和27000元，那么超出部分的5000元和7000元則必須由科研人員自己負擔。

第四，新公務卡報銷規則。自部分科研人員非法套取巨額科研經費曝光以后，幾乎所有的高校和科研機構都采取了更為嚴苛的科研經費管理和報銷制度，其中一項措施便是實行“公務卡報銷制”。這一制度要求無論科研人員是購買辦公用品、飛機票，還是給項目輔助人員支付勞務費等，都必須通過刷單位為科研人員協助辦理的公務信用卡來進行支付。在科研人員進行報賬時，他不僅要提供每次消費支出的正式發票、刷卡消費憑證 (小票) 和消費購物清單，同時要將公務卡交給財會人員進行核對。如果科研人員到偏僻的小城鎮進行調研，所住宿的旅店沒有刷卡機，那么，該實際支出的住宿費便無法報銷。

第五，其它措施。財務部門一般還要求，科研人員不僅要為每一筆支出保留相應的發票、刷卡消費憑證、購物消費清單，而且還要將它們分為差旅費、住宿發票、辦公用品、市內交通費用等要求進行類別。以出租車發票為例，許多高校就要求，打車無論車程遠近，均必須在發票背面注明始發和目的地，以備相關人員核查。

來自制度層面的不信任，挫傷了很多科研人員的積極性

時時要面對“無償”、“墊付資金”、報銷程序復雜繁瑣的科研項目，科研人員自然很難有做好研究的內在動力。相當數量的具有高級職稱的科研人員已選擇放棄項目申請，這便是證明。

由于項目經費中使用的每一筆錢都受到了嚴格的監督和審核，任何一位守法的科研人員基本上沒有違法亂用科研經費的可能性。也就是說，目前的科研經費管理制度基本上遏制了科研人員違規使用科研經費或其他浪費科研經費的現象。

但是，實施這些措施同樣會產生嚴重的消極影響，即有可能讓一位守法的研究人員鋌而走險成為非法套用科研經費的“犯罪分子”。

第一，這些措施使科研人員失去了申請課題、高質量地做好研究的內在動力，因而也嚴重挫傷了科研人員從事項目研究的積極性。

科研人員基本上是利用自己的業余時間從事項目研究工作，在絕大多數情況下，還要自己先墊付資金從事項目研究。

現行的科研經費實行“報銷制”，科研人員不能直接使用其項目經費采購計算機、復印機，或購買飛機票等。為了使用項目經費，必須首先向所在單位提出相應的使用申請，說明申請經費的用途、額度，然后層層報批。許多科研人員為了省卻這些復雜的程序，通常自己墊付上述費用，然后再憑發票、采購清單等到單位財務部門申請報銷，取回墊付的資金。這樣，墊付時間的長短就從幾周到數月不等。

科研人員也是正常人，也有家庭。在目前的社會環境下，要求他們時時面對這種“無償”、“墊付資金”、報銷程序復雜繁瑣的科研項目，自然很難有申請課題、做好研究的內在動力。相當數量的具有高級職稱的科研人員已選擇放棄項目申請，這便是證明。即使青年學者申請課題，多數人的目的并不是為了科研，而是為了職稱。因為擁有課題，尤其是縱向課題，是他們晉升職稱的必備條件之一。

第二，現有制度沒有為項目研究創造一個寬松、自由的良好學術環境。

所謂寬松、自由的學術環境，首先必須為科研人員提供一份足以使其本人和其家人能過上體面的、有尊嚴生活的薪酬。如果一個科研人員的薪酬很低，必須時常為支付下個月房租或房貸的資金來源而操心，他自然難以安心從事科研工作。加上我國現行的科研經費管理和報銷制度在本質上蘊含著對廣大科研人員的不信任，科研人員的心情不會十分舒暢、愉悅。帶著怨氣或其它負面情緒進行研究，是難以產出高質量的科研成果的。

寬松、自由的學術環境還意味著:管理和報銷制度應該盡可能地簡化報銷手續，這樣科研人員可以盡量少地將其時間花費在報銷上，而是將更多的精力投入在項目研究上。但是，現有科研經費管理和報銷制度十分繁瑣、復雜。為了應對這種復雜和繁瑣的制度，科研人員一方面必須將幾百張或幾千張發票、刷卡消費憑證、購物清單分門別類并按照財務規定進行粘貼，這需要花費相當數量的時間和精力。有些課題組甚至花錢聘請專人負責報銷工作。就有報道披露，某環境學專家在撰寫結項報告時，大約花了3個月時間整理準備各項財務支出清單，他必須為其花費的每一筆錢都附加相應票據并說明其用項。正因如此，每個科研人員都自嘲自己已經成為“會計專家”了。另一方面，每次報賬，科研人員還須花費大量時間。目前各單位財務部門成為最忙的機構之一，排隊報賬的隊伍堪比春節期間排隊買火車票，等候半天是十分正常的現象?？蒲腥藛T在白天也只有8個小時，用在報銷上的時間愈多，用在科研上的時間就愈少。

第三，現有科研經費管理和報銷制度還具有負面作用。

在項目研究過程中，科研人員實際支付了一些費用，但由于這些費用不符合報銷制度，不能報銷。科研人員自然會通過另外提供一些允許報銷的發票，并從項目經費中報銷這些發票，以便收回自己為項目實際支付的費用。這種行為即便能夠被理解，但顯然屬于違法行為。

照現有科研經費管理規則，在項目結束并順利通過結項審查后，剩余的項目經費便歸項目負責人支配。由于不能為項目負責人和其他課題參與者支付報酬，為用完這些剩余的資金，項目負責人只能設法收集一些允許報銷的發票套取現金。從科研人員角度來分析，他這么做有許多充分的合法的理由。例如，他已經完成了項目委托方在合同中約定的科研任務，既然如此，他理所當然地自由提取這些資金;然而，在項目執行過程中，他沒有獲得任何報酬，這并不符合長期實行的、為 《勞動法》 確認“按勞分配、多勞多得”的分配原則;所以，在科研人員看來，項目結束通過提供各種發票套取現金給各位項目參與者支付一些報酬，也是合理合法的。但根據我國現有科研經費管理和報銷制度，這也是違法行為。

綜上所述，我國現行科研經費管理和報銷制度具有兩面性，它既有遏制濫用、浪費科研經費的功能，但同時有損我國廣大科研人員從事項目研究的積極性，甚至有促使他們違規套取項目經費的作用。

出臺有針對性的改革舉措，打造寬容自由的學術環境

財務包干制是西方國家常用的報銷方法。當初，美國駐華大使駱家輝之所以坐經濟艙，并不是因為他道德多高尚或者為政府省錢，而是因為美國政府按照商務艙價格的標準為大使確定了差旅經費包干額度，所以，選擇坐經濟艙是為自己省錢。

我國政府投巨資設立眾多科研項目的根本目的，顯然是希望科研人員能夠多出高質量的、具有實用價值的科研成果，借以促進我國科技發展，協助我國實現經濟轉型。2016年1月13日國務院辦公廳頒布 《關于優化學術環境的指導意見》，強調要“進一步優化學術環境，更好調動廣大科技工作者的積極性，深入實施創新驅動發展戰略，推動大眾創業萬眾創新”。這就為我們改革現行科研經費管理和報銷制度確定了原則性的方向。為實現這一目的，筆者認為，應該采取以下幾方面的改革措施:

第一，改變讓科研人員無償從事項目研究的做法，應該將相當部分的項目經費作為報酬支付給科研人員。無論相關的項目是屬于自然科學還是社會科學，解決項目中涉及的科學或技術難題，提出更加完善、科學的解決方案，均是科研人員智力創造的結果。沒有科研人員的智力思考和智力創造，即使擁有十分先進的科研設備，也不可能高質量地完成科研項目。因此，建議將項目經費的50%作為報酬支付給科研人員。當然，可以將這部分報酬分期分批支付給科研人員，例如，其中的50%每月作為工資補貼發放給科研人員，另外的50%則在結項后支付給科研人員。

第二，區別對待縱向項目和橫向項目的經費管理。對于縱向項目經費，由于屬于國家財政撥款，所以，應該按照國家統一的規則進行管理。對于橫向項目，它本質上屬于民法上的承攬合同。事實上，在企業委托科研人員進行項目研究時，作為發包方的項目委托人也確實與作為承包人的科研人員簽訂此種承攬合同。在合同中通常明確規定了科研人員應該完成的科研任務、期限、項目檢驗標準和檢驗程序、發包方應向科研人員支付的報酬、支付方式等等。由于此種經費并非國有資產，而且簽訂了有效的承攬合同，那么，就應該根據合同的規定來管理其經費的使用。如果合同中規定完成項目、通過驗收后，所有課題經費均應該支付給項目負責人，管理機構也應該尊重這種約定。

第三，用財務包干制代替憑發票報銷制。目前我國實行的是憑發票報銷的制度。這種制度的缺點是:如果科研人員無意間丟失發票，或者在支付某筆費用時在客觀上無法獲得發票，那么，相關的開支便無法獲得報銷;而且因為對發票分類、粘貼、排隊、審核等等報銷手續十分繁瑣，報銷過程十分漫長。而實行財務包干制，則應該可以解決上述缺陷。以上海去北京出差為例，如果相關科研人員因科研項目的需要去北京調研5天，那么，可以根據正常的往返飛機票票價、5天的旅館住宿費和5天的伙食補貼數為其確定一個包干的經費額度。假定這一包干額度為5000元人民幣，那么，不管其是否確實乘坐了飛機、住了酒店，也不管他是否有相應的發票，只要他能提供確實赴北京出差5天的證明，就應該將5000元支付予該科研人員。實際上，這也是西方國家常用的報銷方法。

美國前駐華大使駱家輝之所以選擇坐經濟艙，并不是因為他道德有多高尚，也不是因為他愿意為美國政府省錢，而是因為美國政府按照商務艙價格的標準為大使確定了差旅經費包干額度，所以，選擇坐經濟艙是為自己省錢。

我國的科技能否取得長足的發展，關鍵是看我國廣大科研人員是否能夠專注于科研、醉心于科研，這就需要政府部門為他們創造一個寬松、自由的學術環境。要做到這一點，相關的職能部門就必須協調不同政策和法規之間的關系，消除它們之間存在的沖突和矛盾，糾正不合理的規定。

(作者系同濟大學德國研究中心兼職研究員、法學院教授、中德國際經濟法研究所主任)

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